شورای دفاع؛ نهادی فرعی در زیرمجموعه شورای عالی امنیت ملی یا موازی آن؟

تشکیل شورای جدید دفاع در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی ایران، پرسش‌هایی جدی درباره جایگاه، کارکرد و نسبت آن با شورای عالی امنیت ملی مطرح کرده است. این شورا که طبق اصل ۱۷۶ قانون اساسی، از شوراهای فرعی شورای عالی امنیت ملی محسوب می‌شود، با ترکیبی متفاوت و مأموریتی خاص، به نظر می‌رسد فراتر از یک نهاد فرعی عمل خواهد کرد.

طبق اصل ۱۷۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی، ‎‎‎‎‎‎«شورای‏ عالی‏ امنیت‏ ملی‏ به‏ تناسب‏ وظایف‏ خود شوراهای‏ فرعی‏ از قبیل‏ شورای‏ دفاع‏ و شورای‏ امنیت‏ کشور تشکیل‏ می‌دهد. ریاست‏ هر یک‏ از شوراهای‏ فرعی‏ با رئیس‏‌جمهور یا یکی‏ از اعضای‏ شورای‏ عالی‏ است‏ که‏ از طرف‏ رئیس‌جمهور تعیین‏ می‏‌شود. حدود اختیارات‏ و وظایف‏ شوراهای‏ فرعی‏ را قانون‏ معین‏ می‏‌کند و تشکیلات‏ آن‌ها به‏ تصویب‏ شورای‏ عالی‏ می‌‏رسد. مصوبات‏ شورای‏ عالی‏ امنیت‏ ملی‏ پس‏ از تأیید مقام‏ رهبری‏ قابل‏ اجراست‏.»

با توجه به این اصل، به نظر می‌رسد که قرار است شورای دفاع از نظر تشکیلاتی، ساختاری شبیه شورای امنیت کشور داشته باشد. رئیس شورای امنیت کشور که وظیفه‌اش صرفا امنیت داخلی از طریق هماهنگی بین شورای تأمین استان‌ها و هماهنگی بین نیروهای انتظامی و امنیتی است، وزیر کشور است که با حکم رئیس‌جمهور برای ریاست این نهاد انتخاب می‌شود.

اما با توجه به اینکه رهبر ایران مستقیما دو نفر را به نمایندگی خود در این شورا منصوب کرده است، به نظر می‌رسد که شورای دفاع، بیش از آنکه از نظر تشکیلاتی شبیه به شورای امنیت کشور به عنوان یک شورای فرعی باشد، ساختاری مشابه شورای عالی امنیت ملی دارد.

با توجه به اینکه رئیس‌جمهور، رئیس هر دو شورای عالی و دفاع است و بر اساس گزارش رسانه‌های داخلی ایران قرار است اعضای اصلی شورای عالی، از جمله سران سه قوه و فرماندهان نیروهای مسلح، در شورای دفاع هم عضویت داشته باشند، مشخص نیست تفاوت این دو شورا از نظر تصمیم‌گیری‌های کلان در چیست.

تأسیس شورای دفاع با مأموریت «فرماندهی هرگونه جنگ احتمالی و حمله به کیان کشور»، آن هم در حالی‌که «تصمیم‌گیری در امور دفاعی و امنیتی» در حوزه صلاحیت شورای عالی امنیت ملی تعریف شده، همراه با حضور دو نماینده منصوب رهبر که عضو شورای عالی نیستند، این ابهام را ایجاد می‌کند که آیا شورای دفاع مستقل از شورای عالی امنیت ملی می‌تواند مواردی را تصویب کند که با نظر شورای بالادستی در تضاد باشد.

و در نهایت، با توجه به وزن و جایگاه اعضای شورای دفاع و حضور دو نماینده منصوب رهبر در آن، این پرسش مطرح است که آیا مصوبات این شورا بدون نیاز به تصویب شورای عالی امنیت ملی، مستقیماً برای تأیید نهایی به رهبر جمهوری اسلامی ارائه خواهد شد.

یک نهاد موازی دیگر؟

تشکیل نهادهای موازی در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی سابقه‌ای طولانی دارد که بعضا نه تنها با توجه به کاربرد مشترک‌شان کمکی به نهاد اصلی نکرده‌اند، بلکه بعدها به رقیبی برای آن نهاد تبدیل شده‌اند. برای مثال در حوزه امنیتی، سازمان اطلاعات سپاه و دیگر نهادهای موازی اطلاعاتی-امنیتی بارها با وزارت اطلاعات دچار اختلاف شده‌اند. برخی وزیران پیشین اطلاعات، مستقیماً سازمان اطلاعات سپاه را عامل رخنه‌های امنیتی و مانع‌تراشی‌ها دانسته‌اند.

در حوزه سیاست خارجی نیز همین‌گونه است. دبیر شورای عالی امنیت ملی، معاون بین‌الملل دفتر رهبری (محسن قمی)، شورای راهبردی روابط خارجی (به ریاست کمال خرازی)، فرمانده نیروی قدس سپاه و مشاور امور بین‌الملل رهبر (علی‌اکبر ولایتی) که با نظر مستقیم رهبر منصوب می‌شوند، همواره به عنوان نهادهای موازی وزارت خارجه عمل کرده‌اند که بعضاً رویکردی کاملاً متفاوت با وزارت خارجه به عنوان دستگاه دیپلماسی کشور داشته‌اند و در بسیاری از سفرهای خارجی به عنوان نماینده رهبر با سران کشورها دیدار و گفت‌وگو کرده‌اند.

برای مثال، در سال‌های اخیر نقش وزارت امور خارجه ایران در روابط با کشورهای منطقه مانند سوریه، عراق و لبنان بسیار کمرنگ بوده است و گفته می‌شود روابط خارجی این حوزه مستقیماً در اختیار منصوبان رهبر و مشخصاً فرمانده نیروی قدس سپاه (به‌ویژه در زمان فرماندهی قاسم سلیمانی) بوده است. حتی سفیران ایران در بیشتر کشورهای منطقه از اعضای نیروی قدس بوده‌اند و با نظر و تایید فرمانده این نیرو منصوب شده‌اند.

در حوزه نظامی نیز وجود نهادهای موازی، بعضا به چندگانگی تصمیم‌ها و سیاست‌ها انجامیده است. برای مثال، احیای قرارگاه مرکزی خاتم‌الانبیا که وظیفه‌اش فرماندهی جنگ است، در موازات ستاد کل نیروهای مسلح عمل می‌کند.

بر اساس اطلاعیه شورای عالی امنیت ملی، یکی از اهداف تشکیل شورای دفاع، «بررسی متمرکز طرح‌های دفاعی و ارتقای توانمندی‌های نیروهای مسلح» است که باز مشخص نیست چه تفاوتی با شرح وظایف ستاد کل نیروهای مسلح دارد.

با آنکه روشن نیست دقیقاً چه کسانی اعضای شورای دفاع خواهند بود، اما بنا بر گزارش‌های خبرگزاری‌های داخلی، علاوه بر سران سه قوه، دو نماینده رهبر، فرماندهان عالی‌رتبه نظامی از جمله فرماندهان ارتش، سپاه و قرارگاه مرکزی خاتم‌الانبیا از اعضای اصلی شورا خواهند بود.

بر اساس این گزارش‌ها، چهار عضو دولت، یعنی وزیران کشور، اطلاعات، امور خارجه و رئیس سازمان برنامه و بودجه که اعضای دائم شورای عالی امنیت ملی هستند، در شورای دفاع حضور نخواهند داشت.

همچنین گفته شده که قرار است دبیر شورای دفاع نیز معرفی شود که در مقایسه با شورای امنیت کشور که دبیر ندارد، جایگاه شورای دفاع را بالاتر از یک شورای فرعی زیرمجموعه شورای عالی امنیت ملی و هم‌سطح آن قرار می‌دهد.

انتصاب دو فرمانده ارشد نظامی به نمایندگی رهبر در شورای دفاع که هر دو سابقه دبیری شورای عالی امنیت ملی را داشته‌اند، نشان می‌دهد که قرار است این شورا به نهادی یک‌دست با رویکردی کاملاً نظامی تبدیل شود؛ نهادی که همه اعضای آن (به‌جز رئیس‌جمهور و رئیس مجلس) با حکم مستقیم رهبر جمهوری اسلامی منصوب شده‌اند و جایگاهی فراتر از یک بازوی مشورتی برای شورای عالی امنیت ملی خواهد داشت.

با توجه به ترکیب اعضا، حضور دو نماینده منصوب رهبر ایران، وظایف اعلام‌شده و حذف برخی اعضای دولت، به نظر می‌رسد شورای دفاع در حال تبدیل شدن به نهادی موازی با شورای عالی امنیت ملی است؛ نهادی با اختیارات گسترده و رویکردی نظامی که ممکن است در آینده نقش مستقلی در تصمیم‌گیری‌های کلان امنیتی و دفاعی ایفا کند.

اگرچه قانون اساسی شورای دفاع را به عنوان نهادی فرعی تعریف کرده، اما تاکنون شواهد موجود نشان می‌دهد که این شورا در عمل، جایگاهی فراتر از یک شورای فرعی و بازوی مشورتی خواهد داشت؛ نهادی که ممکن است در بزنگاه‌های امنیتی، تصمیم‌گیر اصلی باشد.