อาวุธนิวเคลียร์ ทรัพย์สิน การเดินเรือ: 3 ประเด็นนี้ในข้อตกลงสหรัฐฯ-อิหร่านครั้งล่าสุดต่างกับข้อตกลงครั้งก่อนอย่างไร ?

โดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐฯ ได้ลงนามในข้อตกลงอย่างเป็นทางการกับอิหร่าน เพื่อยุติความขัดแย้งที่เริ่มต้นขึ้นเมื่อวันที่ 28 ก.พ. ที่ผ่านมา ตอนที่สหรัฐฯ และอิสราเอลเปิดฉากโจมตีทางอากาศไปยังกรุงเตหะรานและพื้นที่ทั่วประเทศอิหร่าน

เงื่อนไขของบันทึกความเข้าใจ หรือ เอ็มโอยู (Memorandum of Understanding - MoU) ทั้ง 14 ข้อระหว่างสหรัฐฯ และอิหร่าน ถูกวิพากษ์วิจารณ์ทั้งในส่วนที่ระบุไว้และส่วนที่ละเว้นไป

นอกจากนี้ หลายฝ่ายยังตั้งคำถามว่าข้อตกลงดังกล่าว ซึ่งเป็นการวางรากฐานสำหรับการเจรจาเรื่องโครงการอาวุธนิวเคลียร์ของอิหร่าน จะส่งผลต่อมาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจและการเข้าถึงช่องแคบฮอร์มุซอย่างไร

และเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องมีการเปรียบเทียบข้อตกลงฉบับนี้กับข้อตกลงนิวเคลียร์ในยุคของอดีตประธานาธิบดีบารัค โอบามา ในปี 2015 หรือที่รู้จักกันในชื่อ "ข้อตกลงร่วมว่าด้วยแผนปฏิบัติการครอบคลุม" (Joint Comprehensive Plan of Action - JCPOA) ซึ่งทรัมป์ได้ยกเลิกไปในสมัยแรกที่เขาดำรงตำแหน่ง

เพื่อทำความเข้าใจข้อตกลงในปัจจุบัน บีบีซีเวริฟายได้ตรวจสอบรายละเอียดสำคัญของเอกสาร เพื่อเปรียบเทียบกับสถานการณ์ในสามช่วงเวลาที่แตกต่างกัน ได้แก่

อาวุธนิวเคลียร์

จุดประสงค์หลักของข้อตกลงร่วม JCPOA ซึ่งมีสหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส สหภาพยุโรป จีน และรัสเซียร่วมลงนามด้วย คือการกำหนดข้อจำกัดเฉพาะเจาะจงต่อโครงการนิวเคลียร์ของอิหร่าน

เอกสารทางเทคนิคฉบับนั้นจำกัดปริมาณสำรองวัสดุนิวเคลียร์ของอิหร่านไว้ที่ 300 กิโลกรัม และกำหนดว่าอิหร่านจะไม่สามารถเสริมสมรรถนะยูเรเนียมเกิน 3.67% เป็นเวลา 15 ปี ระดับการเสริมสมรรถนะดังกล่าวถือว่าไม่เพียงพอสำหรับการนำไปใช้ในหัวรบนิวเคลียร์ แต่สามารถนำไปใช้ในเครื่องปฏิกรณ์เพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าได้

ข้อตกลงร่วม JCPOA อนุญาตให้สำนักงานพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (International Atomic Energy Agency - IAEA) เข้าตรวจสอบโครงการนิวเคลียร์ของอิหร่าน เพื่อให้มั่นใจว่าอิหร่านปฏิบัติตามข้อตกลง

IAEA ระบุว่าอิหร่านปฏิบัติตามข้อตกลงมาโดยตลอด จนกระทั่งทรัมป์ถอนสหรัฐฯ ออกจากข้อตกลงร่วม JCPOA ในปี 2018 โดยเรียกข้อตกลงนี้ว่า "ผุพังและเน่าเปื่อย"

หลังจากข้อตกลงล่มสลาย อิหร่านก็เร่งขยายโครงการนิวเคลียร์ของตัวเอง

เมื่อสงครามเริ่มต้นขึ้นในวันที่ 28 ก.พ. 2026 อิหร่านครอบครองยูเรเนียมที่เสริมสมรรถนะแล้วที่ระดับ 60% ประมาณ 440 กิโลกรัม ตามข้อมูลของเจ้าหน้าที่สหรัฐฯ วัสดุดังกล่าวสามารถเสริมสมรรถนะเพิ่มเติมได้ค่อนข้างรวดเร็วถึงระดับ 90% ซึ่งเป็นเกณฑ์ที่จำเป็นสำหรับยูเรเนียมระดับอาวุธ

แม้ว่าข้อความของบันทึกความเข้าใจฉบับใหม่ที่ทำเนียบขาวอ่านออกเสียงให้บีบีซีและสื่อมวลชนอื่น ๆ ฟัง จะระบุว่าอิหร่าน "ยืนยันอีกครั้งว่าจะไม่จัดหาหรือพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์" แต่เอกสารดังกล่าวกลับมีรายละเอียดเกี่ยวกับประเด็นนี้น้อยมาก

ภาษาในลักษณะเดียวกันนี้ปรากฏอยู่ในข้อตกลงร่วม JCPOA เช่นกัน ซึ่งระบุว่า "อิหร่านยืนยันอีกครั้งว่าภายใต้ทุกสถานการณ์ อิหร่านจะไม่แสวงหา พัฒนา หรือได้มาซึ่งอาวุธนิวเคลียร์ใด ๆ"

บันทึกความเข้าใจฉบับใหม่ยังระบุด้วยว่าทั้งสองฝ่าย "ตกลงที่จะหารือเรื่องการเสริมสมรรถนะ" และจะ "แก้ไขปัญหาการจัดการวัสดุเสริมสมรรถนะที่สะสมไว้ตามกลไกที่จะตกลงร่วมกัน" ซึ่งบ่งชี้อีกครั้งว่าเรื่องนี้จะถูกรวมไว้ในการเจรจาที่จะมีขึ้นในอนาคต

ในช่วงไม่กี่สัปดาห์ที่ผ่านมา ทรัมป์กล่าวว่าวัสดุนิวเคลียร์ที่อิหร่านยังคงครอบครองอยู่จะถูกนำออกจากประเทศ

เจ้าหน้าที่สหรัฐฯ ให้ข้อมูลว่าข้อตกลงนี้ "กำหนดมาตรฐานขั้นต่ำที่... คลังวัสดุเสริมสมรรถนะจะถูกทำลาย" แต่บันทึกความเข้าใจกลับไม่ได้กล่าวถึงเรื่องนี้เลย

เป็นเรื่องสำคัญที่ต้องคิดไว้เสมอว่า JCPOA เป็นข้อตกลงฉบับสมบูรณ์และละเอียดรอบคอบที่ใช้เวลาเจรจาถึงสองปี ในขณะที่บันทึกความเข้าใจฉบับนี้เป็นเพียงกรอบการเจรจาระยะเวลา 60 วันเกี่ยวกับข้อตกลงนิวเคลียร์ ดังนั้นข้อตกลงทั้งสองจึงไม่สามารถเปรียบเทียบกันได้โดยตรง

นอกจากการจัดการกับโครงการอาวุธนิวเคลียร์ของอิหร่านแล้ว ทรัมป์ยังกล่าวเมื่อวันที่ 2 มี.ค. ที่ผ่านมา ไม่นานหลังจากความขัดแย้งเริ่มต้นขึ้น ว่าสหรัฐฯ กำลัง "ทำลายขีดความสามารถด้านขีปนาวุธของอิหร่าน... และศักยภาพในการผลิตขีปนาวุธใหม่"

ทว่าข้อความในบันทึกความเข้าใจกลับไม่ได้กล่าวถึงขีปนาวุธพิสัยไกลของอิหร่านเลย

ทรัมป์ยังกล่าวเมื่อวันที่ 17 มิ.ย. ว่าจะเป็นเรื่อง "ไม่ยุติธรรม" หากอิหร่านไม่มีขีปนาวุธเหล่านี้ เนื่องจากประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคก็มีเช่นกัน

ในปี 2018 เมื่อครั้งที่เขายกเลิก ข้อตกลงร่วม JCPOA ทรัมป์วิจารณ์ว่า "ข้อตกลงนี้ไม่เพียงแต่ล้มเหลวในการหยุดยั้งความทะเยอทะยานด้านนิวเคลียร์ของอิหร่าน แต่ยังล้มเหลวในการจัดการกับการพัฒนาขีปนาวุธพิสัยไกลของระบอบการปกครองที่สามารถบรรจุหัวรบนิวเคลียร์ได้อีกด้วย"

ทรัพย์สิน เงินทุนเพื่อการฟื้นฟู

ข้อตกลง JCPOA ปี 2015 ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการที่สหรัฐฯ จ่ายเงินใหม่ให้อิหร่าน แต่เป็นการผ่อนคลายมาตรการคว่ำบาตรและคืนสิทธิ์การเข้าถึงทรัพย์สินบางส่วนของอิหร่านเอง รวมถึงทรัพย์สินของธนาคารกลางที่ถูกอายัดหรือยึดไว้ในต่างประเทศ

เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ประเมินในปี 2015 ว่าทรัพย์สินของธนาคารกลางอิหร่านที่ได้รับการปลดอายัดมีมูลค่าระหว่าง 100,000 ถึง 125,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (3.28 - 4.1 ล้านล้านบาท) แต่ย้ำว่าทรัพย์สินทั้งหมดที่เตหะรานจะสามารถเข้าถึงได้จากการผ่อนคลายมาตรการคว่ำบาตรจะอยู่ที่ประมาณ 50,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (1.64 ล้านล้านบาท) เท่านั้น

มาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจถูกนำกลับมาใช้กับอิหร่านอีกครั้งหลังจากทรัมป์ยกเลิกข้อตกลง JCPOA และถูกยกระดับความเข้มข้นขึ้นเรื่อย ๆ ในปีต่อมา

ก่อนที่สงครามจะเริ่มต้นขึ้นในวันที่ 28 ก.พ. มาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐฯ และประเทศอื่น ๆ ได้สร้างความยากลำบากทางเศรษฐกิจอย่างสาหัสให้กับอิหร่าน

สภาพเศรษฐกิจถือเป็นหนึ่งในสาเหตุของการประท้วงทั่วประเทศในอิหร่าน ซึ่งถูกรัฐบาลปราบปรามอย่างรุนแรงในเดือน ม.ค. ที่ผ่านมา

สหรัฐฯ ยังได้คว่ำบาตรน้ำมันจากอิหร่าน ทำให้รัฐบาลประสบความยากลำบากในการขายน้ำมันดิบในต่างประเทศ แม้ว่าอิหร่านจะสามารถหลีกเลี่ยงมาตรการดังกล่าวได้บางส่วนโดยใช้ "กองเรือเงา"

บันทึกความเข้าใจฉบับใหม่ระบุว่าสหรัฐฯ จะ "ยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทุกประเภท" ต่ออิหร่านตามกำหนดการที่ตกลงร่วมกัน

ทว่าสิ่งที่สำคัญคือบันทึกความเข้าใจฉบับนี้อนุญาตให้ออกการยกเว้นได้ทันทีหลังการลงนามในข้อตกลง โดยเปิดทางให้ "การส่งออกน้ำมันดิบ ผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม และอนุพันธ์ของอิหร่าน รวมถึงบริการที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นด้านการธนาคาร การทำธุรกรรม การประกันภัย และการขนส่ง"

ไม่มีเงื่อนไขใด ๆ ที่กำหนดให้อิหร่านต้องปฏิบัติตาม และดูเหมือนว่านี่จะทำให้อิหร่านอยู่ในสถานะที่ดีกว่าตอนเริ่มต้นสงครามมาก

บันทึกความเข้าใจฉบับนี้ยังระบุด้วยว่า สหรัฐฯ ร่วมกับ "หุ้นส่วนในภูมิภาค" จะพัฒนาแผนงานที่ได้รับการสนับสนุนด้วยเงินทุน "อย่างน้อย 300,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (9.86 ล้านล้านบาท)" เพื่อ "การฟื้นฟูและพัฒนา" อิหร่าน

การเดินเรือในช่องแคบฮอร์มุซ

ก่อนหน้าที่จะเกิดความขัดแย้งครั้งใหม่นี้ เรือบรรทุกน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ รวมไปถึงปุ๋ย ต่างสัญจรผ่านช่องแคบฮอร์มุซได้โดยอิสระมาเป็นเวลาหลายปี

อันที่จริง ทางเดินเรือผ่านช่องแคบเล็ก ๆ นี้ไม่ได้ถูกพูดถึงเลยในข้อตกลง JCPOA ด้วยซ้ำ

ข้อมูลการติดตามการเดินเรือที่เผยแพร่โดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือไอเอ็มเอฟ เผยให้เห็นว่า แต่ละวันมีเรือสินค้าราว 94 ลำ ที่แวะพักบริเวณช่องแคบฮอร์มุซในปี 2025

ข้อมูลชี้ว่านับตั้งแต่ที่ความขัดแย้งเริ่มต้นขึ้นเมื่อวันที่ 28 ก.พ. ตัวเลขเรือแวะพักที่ช่องแคบนี้เฉลี่ยต่อวันลดลงมาเหลือเพียง 6 ลำเท่านั้น อย่างไรก็ดี เรือจำนวนหนึ่งได้แล่นผ่านโดยปิดระบบส่งสัญญาณบอกตำแหน่ง ดังนั้นตัวเลขที่แท้จริงน่าจะสูงกว่านี้

ตัวเลขที่ลดฮวบนี้ส่วนหนึ่งมาจากการโจมตีของอิหร่านเข้าใส่เรือพาณิชย์ที่เริ่มต้นมาตั้งแต่ช่วงแรก ๆ ที่สงครามปะทุขึ้น และอีกสาเหตุหนึ่งมาจากการสกัดกั้นท่าเรือของอิหร่านโดยสหรัฐฯ

บันทึกความเข้าใจฉบับนี้ระบุว่า สหรัฐฯ จะ "ยุติ" การปิดล้อมทางเรือต่ออิหร่าน "อย่างสมบูรณ์ภายใน 30 วัน"

นอกจากนี้ยังระบุด้วยว่าอิหร่านจะ "จัดการโดยใช้ความพยายามอย่างเต็มที่เพื่อให้เรือพาณิชย์สามารถผ่าน [ผ่านช่องแคบฮอร์มุซ] ได้อย่างปลอดภัยโดยไม่มีค่าใช้จ่าย" แต่เพิ่มเติมว่านี่จะเป็น "เพียงระยะเวลา 60 วันเท่านั้น"

หลังจากนั้น บันทึกความเข้าใจระบุว่าอิหร่านจะ "เจรจา" กับโอมาน "เพื่อกำหนดการบริหารจัดการและบริการทางทะเลในอนาคตของช่องแคบฮอร์มุซ"

เมื่อวันที่ 21 พ.ค.ที่ผ่านมา อิหร่านประกาศว่าได้จัดตั้งหน่วยงานช่องแคบอ่าวเปอร์เซียขึ้นฝ่ายเดียว เพื่อกำกับดูแลการเดินเรือผ่านเส้นทางน้ำดังกล่าว

มีรายงานว่ากระทรวงการต่างประเทศของอิหร่านระบุในสัปดาห์นี้ว่า แม้จะไม่มี "ค่าผ่านทางสำหรับการขนส่ง" แต่จะมี "ค่าธรรมเนียม" สำหรับการใช้ช่องแคบ ซึ่งจะ "เป็นการเก็บค่าตอบแทนสำหรับการบริการ"

ข้อตกลงดังกล่าว รวมถึงถ้อยแถลงของทำเนียบขาวที่เกี่ยวข้อง ไม่ได้กล่าวถึงการดำเนินการใด ๆ เพื่อป้องกันไม่ให้อิหร่านเรียกเก็บค่าธรรมเนียมเหล่านี้ในอนาคต ซึ่งจะเป็นการเพิ่มอำนาจทางเศรษฐกิจและอิทธิพลของอิหร่านในภูมิภาคเมื่อเทียบกับสถานการณ์ก่อนสงคราม